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魏后凯:促进区域协调发展的路径分析

来源:经济日报2021-03-18 查看数0

我国是一个拥有14亿人口的发展中大国,区域发展差距较大。充分发挥各地区优势,全力挖掘和释放其增长潜力,不断加快产业转型升级,多途径扩大投资和消费,促进区域协调发展、共同繁荣,对于加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局具有十分重要的战略意义。

国内经济循环是由各具特色、合理分工的不同区域经济循环有机构成的整体。区域经济循环既是国内经济循环的重要组成部分,也是国际经济循环的重要支撑。畅通区域经济循环,促进区域协调发展,是构建新发展格局的重要任务之一。在新发展格局下,必须做好区域战略的统筹,采取多元化的战略路径,在更高水平上实现区域高质量协调发展,走共同富裕之路。

精准施策

采取多元化发展模式

以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进是新发展格局的基本特征。这里所讲的国内大循环是国家整体经济的大循环,是开放条件下依靠扩大内需形成强大国内统一市场的大循环,而不是地区分割、各自为战的封闭循环;国内国际双循环相互促进则需要畅通国内国际双循环,依托国内大市场优势,实现更大范围、更宽领域、更深层次的高水平对外开放。

由于资源禀赋、社会经济特点和发展阶段不同,各地区在新发展格局中所承担的功能定位和发挥的作用具有较大差异,其发展导向也将会有所差别,不可能采取整齐划一的“一刀切”模式。以国内大循环为主体,这是针对国家整体而言的,并不排除某些有条件的地区继续发展外向型经济。随着国际市场需求的变化、国内要素成本的上升以及贸易保护主义的抬头,东南沿海地区长期形成的外向型经济将面临转型和分化,有的地区将转向以满足内需为主,有的地区将由“两头在外”转向内外兼修,还有的地区将继续以外向型为主,在更高水平、更高层次上参与国际分工。因此,构建新发展格局,各地区需要从实际出发,因地制宜、精准施策,采取符合实情的多元化模式。

畅通国内国际双循环,需要发挥各地区优势,充分挖掘其潜力。从国内循环看,中西部内陆地区临近国内市场,加上资源富集、人口较多、发展水平相对较低,无论是扩大投资还是促进消费,都具有巨大的空间和发展潜力,是加快形成强大国内市场的关键所在。中国有61.4%的人口分布在中西部和东北地区,但东北地区2017年人均全社会固定资产投资额只有东部地区的57%;中部和西部地区2019年人均社会消费品零售总额仅分别相当于东部地区的63%和52%。这种悬殊差距反映了中西部和东北地区的投资空间和消费潜力巨大。如果中西部地区人均社会消费品零售总额达到东部地区的水平,将可增加12.3万亿元的消费需求。因此,畅通国内大循环既要增强沿海发达地区的国内大循环能力,更要促进中西部和东北地区的投资和消费,刺激其经济增长,尤其是北部地区的经济增长。

从国际循环看,尽管各地区都在国际循环中承担相应的功能,但由于发展水平和竞争能力的差异,沿海发达地区无疑应该发挥更加重要的主导和支撑作用,在更高层次和水平上参与国际经济循环。尤其是要充分发挥各城市群和都市圈在国际循环中的战略枢纽作用,并将高新区、开发区、自贸区、出口加工区、保税(港)区等建设成为参与国际经济循环的核心载体。此外,在“一带一路”倡议和沿边开放格局下,还要加快沿边开发开放的步伐,构建由辽宁丹东到广西崇左的“C”形沿边开放经济带,促进沿边地区实现跨越发展。

打破分割

强化区域分工和合作

目前,我国已经形成由四大板块战略、区域重大战略、主体功能区战略等构成的区域发展战略体系。新发展格局下,需要根据形势变化加强区域战略的统筹,明确各区域的功能定位和发展导向,并采取有效措施促进区域合理分工和协调发展。

从四大板块战略看,东部地区应着力提升国际竞争力、全球影响力和可持续发展能力,既要在畅通国际经济循环中发挥核心支撑作用,又要不断增强参与国内大循环的能力,充分发挥其示范、引领和带动作用;中西部地区要依托国内大市场,充分挖掘投资和消费潜力,着力加快产业转型升级和现代化经济体系建设,构建高水平全方位开放新格局,在国内国际双循环中发挥更加重要的作用;东北地区要把经济脱困与转型升级和体制再造结合起来,通过环境重塑、结构转型和体制再造,在全面振兴全方位振兴中提升参与国内国际双循环的水平和能力。

从区域重大战略看,要深入推进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展以及黄河流域生态保护和高质量发展,落实国家规划和相关政策,打造创新平台和新增长极,使之成为连接国内国际双循环的战略枢纽和战略纽带。从主体功能区战略看,要根据城市化地区、农产品主产区、生态功能区的功能定位和发展导向,优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局,促进人口、要素合理流动,引导产业高效集聚,推动形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。

以国内大循环为主体,推动形成强大的统一国内市场,必须打破地区分割,消除各种阻碍地区间要素流动的因素,畅通区域经济循环,强化区域分工与合作。一是畅通东中西部之间的经济循环。由于资源禀赋差异,东中西部之间的产业链和供应链是相互依赖和紧密联系的,东部地区加工制造业的发展有赖于中西部市场和资源能源、原材料等相关产业的支撑,而中西部产业发展也需要东部市场以及资金、人才和技术支持。因此,畅通东中西部之间的经济循环,需要采取“人口东流、产业西进”的策略,促进在东部稳定就业的农民工就地实现城镇化和市民化,推动沿海企业有序向中西部地区转移,鼓励东部发达地区与中西部欠发达地区共建产业园区,发展“飞地经济”,实现产业布局、就业岗位与人口分布相匹配。二是畅通南北方之间的经济循环。要充分利用北方资源优势和南方尤其是东南部的资金和产业优势,推动南北方开展多层次、多类型、多形式的经济技术合作,尤其要推动东北、西北与珠三角、长三角之间的合作。三是进一步调整优化对口支援政策。要根据国家战略目标的转移和区域情况的变化,逐步调整对口支援对象,优化对口支援政策体系,把对口支援的重点转向欠发达地区乡村振兴和加快推进现代化上来。

形成合力

加快区域一体化进程

国内统一市场是形成强大国内市场的基础和前提。推动形成统一的国内大市场,必须加快现代基础设施一体化,构建全国统一的综合交通运输网络,同时以城市群和都市圈为重点,加快区域一体化进程,促进各类要素有序自由流动,大幅度降低交易成本和物流成本,为畅通国内国际双循环创造良好的条件。

首先,加快现代基础设施一体化。构建现代基础设施网络是形成国内统一大市场的基础。在“十四五”期间,要加大对中西部和东北地区交通设施建设的支持力度,加快西宁至成都、川藏、新藏、滇藏等铁路规划建设,继续完善“一带一路”陆路国际运输通道、中西部连接沿海主要港口运输通道以及城市群之间运输通道,加强边境口岸及其连接线、沿边公路建设,构建有利于畅通国内国际双循环的全国统一的综合交通运输网络体系。同时,要推进京津冀、长江三角洲、粤港澳大湾区等城市群内主要城市之间形成互联互通的高铁或动车网络。此外,在信息资源配置和信息化建设方面,应加大对中西部欠发达地区投资和政策支持力度,尽快缩小城乡区域数字鸿沟,加快推动形成全国统一的通信网络体系和信息网络平台。

其次,着力推进重点区域一体化。城市群和都市圈是新型城镇化的主体形态。在新发展阶段,要以城市群和都市圈为重点,加快推进区域产业发展、基础设施、公共服务、生态环境、社会治理等一体化,积极引导同城化发展。特别是,要依托区域重大战略的实施,推进京津冀、粤港澳大湾区、长江三角洲、成渝双城经济圈等区域一体化进程,打造更高质量的区域一体化发展示范区。要率先在城市群和都市圈内推进交通基础设施互联互通,以加快其内部一体化进程;加快推进一些超大、特大城市的地铁、轻轨以及其他市政交通网络向周边经济联系比较紧密的城市进行延伸,以提高都市圈一体化水平。

再次,充分发挥中心城市的作用。城镇化是扩大投资和消费、促进产业升级的有效途径,而中心城市在城镇体系中发挥了核心作用。在国内国际双循环中,中心城市是形成强大国内市场和畅通国际经济循环的核心载体,承担了战略支点和重要节点功能。为此,要强化中心城市的引领、示范和辐射带动作用,推动形成全球中心城市、国家中心城市、区域中心城市和地方中心城市四级中心城市体系,其中北京、上海、香港有条件建设成为全球中心城市。同时,要明确不同等级城市的功能定位和发展导向,强化城市之间的分工和合作,鼓励特大城市中心区功能和产业向中小城市和小城镇扩散,带动广大周边地区发展。县城是县域行政管理中心,通常也是县域经济、交通、教育、科技和文化中心,要按照现代小城市的标准加强县城的建设,全面提升县城基础设施水平、产业支撑能力和综合服务能力,加快推进以县城为支撑的城镇化。

完善政策

支持特殊类型地区发展

支持“老少边穷”等特殊类型地区加快发展,促进各地区共同繁荣,这是中国特色社会主义的本质要求。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出,支持特殊类型地区发展。在新发展格局下,要进一步加大财政转移支付力度,支持欠发达地区和老少边地区加快发展,帮助困难地区尽快摆脱困境,并完善粮食主产区利益补偿机制和重点生态功能区生态补偿政策,全方位促进区域协调发展。

一是加大对欠发达地区的扶持力度。目前,脱贫攻坚任务已经完成,全国832个贫困县全部脱贫摘帽,解决了区域性整体贫困。在新发展阶段,仍将会存在一些欠发达地区需要政府和社会给予更多的关注。当前,可以考虑根据低收入人口集聚以及地区发展能力和水平等因素,精准识别和划定欠发达地区。根据以往的经验,宜以县级行政区为基本单元,综合考虑低收入人口规模和比重、基本公共服务水平、居民人均收入、人均财政收入和财政收支缺口等指标,将全国排名靠后的一定比例区域纳入欠发达地区范畴,并在综合评估的基础上以5年为期进行动态调整。对于这些欠发达地区,国家在投入和政策上要加大扶持力度。

二是支持老少边地区加快发展。改革开放以来,中国对老少边地区实施了一系列援助政策,帮助其加快经济社会发展步伐。在国家政策支持下,老少边地区经济社会近年来获得了快速发展。2016年至2019年,民族8省区地区生产总值年均实际增长7.4%,比各地区平均增速快0.4个百分点。在新发展阶段,一方面要继续支持革命老区、民族地区加快发展,着力改善基础设施和公共服务,不断增强其内生发展能力;另一方面要进一步加强边疆地区建设,大力推进兴边富民、稳边固边,促进边疆经济繁荣和社会稳定。对于属于“老少边”的欠发达地区,国家在投资和政策上要给予优先支持,实行适度倾斜。

三是完善其他特殊类型地区政策。除了欠发达地区和老少边地区外,还有一些在发展中面临各种困难的其他特殊类型地区,包括资源枯竭城市、处于衰退中的老工业基地和受灾严重地区。对于这些面临困难的地区,要在确定划分标准并开展科学评估的基础上,对符合条件的困难地区要及时给予援助,帮助它们尽快摆脱困境。同时,对于粮食主产区和重点生态功能区,因其主体功能是保障粮食等重要农产品供应和提供生态产品,确保国家粮食安全和生态安全,要进一步完善粮食主产区利益补偿机制和重点生态功能区生态补偿政策,采取多元化途径加大对两类地区的补偿力度,促进主产区和林区农民收入持续稳定增长。

(本文来源:经济日报 作者:魏后凯)

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